Afinal o que é corrupção?
Corrupção preta, cinzenta e branca
O modelo Principal-Agente

Afinal o que é corrupção?

Uma definição relevante estabelece a corrupção como uma transacção entre os actores dos sectores público e privado, em que os bens colectivos são ilegitimamente convertidos em ganhos privados (Heidenheimer et al, 1989:6, citado por Andvig et al, 2000). Este ponto é enfatizado por Rose-Ackerman, que diz que a corrupção existe na interface entre os sectores público e privado (Rose-Ackerman, 2000).

A clássica definição de Colin Nye estabelece a corrupção como “um comportamento desviante dos deveres formais de um papel público (eleito ou nomeado) motivado por ganhos privados (pessoais, familiares, etc) de riqueza ou status” (Nye 1967:416, citado por Andvig et al, 2000). O conceito de corrupção de Nye é, como se vê, um conceito centrado na função pública. Heywood refere que o facto de o conceito se concentrar apenas na esfera pública permite que ele apenas cubra as práticas de corrupção que ocorrem dentro dessa esfera ou na interface entre a esfera pública e a privada; o que faz com que outras práticas que ocorram dentro da esfera privada fiquem de fora, como por exemplo a corrupção financeira (Heywood, 1997, in Williams, 2000, pp. 417:35).

Klitgaard (1998) é outro dos autores que considera a corrupção como uma forma de mau uso do cargo público para benefícios privados ou para fins não oficiais. Ele desenvolveu uma fórmula através através da qual se pode definir a corrupção. A fórmula é a seguinte:

C=M+D-A

Onde: C= Corrupção; M=Monopólio; D=Discricionariedade; A =Accountability

Para Klitgaard, seja tratando-se de uma actividade pública ou privada, seja de uma actividade não lucrativa, aconteça em Bamako ou em Washington, pode-se encontrar práticas de corrupção quando uma organização ou uma pessoa tem o monopólio de poder sobre um bem ou determinados serviços, tem a discricionariedade de decidir quem vai recebê-lo e em que quantidades, mas não pesa sobre ela nenhuma regra ou prática de accountability, ou seja, essa organização ou pessoa não tem a obrigação de prestar contas. Para Klitgaard, num contexto semelhante, há mais espaço para a ocorrência de práticas de corrupção, as quais só podem ser controladas se o monopólio for reduzido, a discricionariedade clarificada e a transparência aumentada, a par de um aumento dos desincentivos (custos) formais/legais. Tal como o conceito clássico de Nye, o conceito proposto por Klitgaard é também demasiado legalista, não acompanhando os valores e os comportamentos sociais.

Inspirados neste modelo Principal-Agente, de que falaremos a seguir, Della Porta e Vanucci (2005) definem a corrupção política e burocrática como: (i) uma violação escondida do contrato que, implícita ou explicitamente, estabelece a delegação de responsabilidades e de algum exercício de poder discricionário; (ii) por um Agente público que, contra as preferências ou o interesse do Principal (a sua organização pública), age em favor de uma terceira parte de quem ele recebe um suborno. Assim, de acordo com os autores, os “contratos” que os Agentes estabelecem com o Estado - e nesse sentido com os cidadãos que o Estado representa - impõem o respeito das regras que restrigem o poder discricionário do Agente, justamente para limitar o potencial de conflito entre os interesses privados do Agente e os interesses do Principal. Nesta perspectiva, haverá corrupção se o Agente Público não respeitar as regras por causa da intervenção de uma terceira parte, o corruptor; essa intervenção induz o Agente a vender os recursos relacionados com o seu papel (seja um poder de decisão, uma informação reservada ou uma protecção, de modo a obter uma vantagem).

Para evitar aquilo a que Speck et al chamam de “viés culturalista”, Heidenheimer (1970) sugeriu uma linha de investigação tomando como base a conceituação da corrupção pelos próprios actores sociais. Baseando-se numa definição indutiva, o autor sugeriu três categorias de corrupção:

A corrupção preta: quando a lei e a normal social coincidem

A corrupção cinzenta: quando os actores avaliam determinados comportamentos de forma controversa

A corrupção branca: quando a lei reprova, mas a maioria da população se mostra tolerante (Heidenheimer, citado por Speck e al).

Uma versão mais recente mas contendo os mesmos elementos foi proposta por Mushtaq Khan, que diz que a corrupção é “um comportamento desviante das regras formais de conduta, de alguém com posição de autoridade pública, por causa de motivos privados como riqueza, poder, status” (Khan, 1997).

O modelo Principal-Agente é um dos quadros de referência teórico comummente empregue para se análisar problemas ligados à corrupção. Trata-se de uma situação em que um Agente serve – ou não consegue servir – o interesse do Principal (Banfield, 2000). O Agente é a pessoa que aceita uma obrigação para agir em nome do seu Principal e, fazendo-o, serve os interesses deste com se fossem os seus. O Principal pode ser uma pessoa singular ou uma entidade colectiva (organização ou mesmo o público em geral).

Ao agir em nome do Principal, um Agente terá de exercer uma certa discrição; e quanto maior for o leque de assuntos (medidos em termos de efeitos para os interesses do Principal) que ele pode exercer, a sua discrição aumenta. De acordo com Banfield, a situação inclui terceiras partes, pessoas ou entidades abstractas, as quais podem ganhar o perder em função da acção do agente. Mas nesta relação há regras (leis e outras normas sociais) cuja violação encerra a probabilidade de penalização (Custos) que é imposta ao violador. Nalguns casos essas regras podem ser mais ou menos ambíguas ou vagas e às vezes não existe a certeza de que elas possam ser aplicadas. Banfield descreve também as situações em que um Agente é corrupto. Um Agente é pessoalmente corrupto quando sacrifica os interesses do Principal em seu benefício, minando a confiança existente; um Agente é oficialmente corrupto se, servindo o interesse do Principal, viola as regras conscientemente, agindo ilegalmente e fora dos padrões éticos, prejudicando os interesses do seu Principal.

A questão dos Custos a que o Agente incorre é relacionada com os níveis de dependência que marcam as relações entre as duas entidades. Antes de tudo, é preciso ficar claro que os Agentes são dependentes em vários graus; mas quanto mais independentes forem, maiores serão os Custos que pode acarretar por um acto de corrupção. A noção de Custos que Banfield expõe deve ser vista como significando um Desincentivo. Os Agentes recebem um conjunto de incentivos que o vão motivar a obedecer e ser leal ao Principal; mas também há um conjunto de desincentivos em caso de desobediência, como o risco de perda de emprego ou de direitos de pensão; estes riscos são desincentivos à desobediência.

De acordo com Banfield, este tipo de relações requer um controlo centralizado, devendo haver uma autoridade capaz de seleccionar os agentes dependentes, estabelecer um sistema claro de incentivos, explicar ao Agente os interesses do Principal e monitorar os monitores.

Com base neste modelo, podem-se desenhar políticas anti-corrupção que tenham como enfoque na abordagem preventiva e repressiva. A preventiva através da restauração de incentivos e a repressiva através da reastauação dos desicentivos em caso de desobediência (os quais incluem os custos penais).

O conceito de corrupção, quando aplicado ao contexto africano, terá de ser mais cuidadoso. Os estudos sobre corrupção têm vindo a ser dominados por duas disciplinas, nomeadamente a ciência política e a economia política, usando geralmente um conceito de corrupção influenciado pelo tipo ideial weberiano de burocracia legal-racional, o qual opera uma distinção clara entre o público e o privado.

Esta abordagem conceptual encerra vários problemas, segundo De Sardan (2001). O primeiro problema da compreensão legalista da corrupção radica do facto de que nem todos os actos de corrupção podem ser cobertos pela lei. No caso de Moçambique, embora o crime de corrupção estivesse já previsto em vários dispositivos legais herdados do anterior Estado colonial, só em 2004 é que o Estado pós colonial adoptou um enquadramento penal específico, onde, no entanto, práticas como a oferta de presentes na administração pública em troca de favores não são consideradas ilícitas.

Este é justamente o segundo problema levantado por De Sardan: a ideia de que a existência de códigos distintos de Estado a Estado leva consequentemente a definições distintas de corrupção. O âmbito das práticas de corrupção previstas na França pode ser diferente do âmbito das práticas previstas no Zimbabwe. Um terceiro problema relaciona-se com o facto de que trocas que hoje podem ser consideradas ilegais, amanhã podem ser socialmente aceites.

Com efeito, a definição clássica de corrupção, assente no modelo weberiano, é muito estreita e excessivamente confinada à ilegalidade de tais práticas, definidas sob o ponto de vista do Estado moderno. Para resolver este problema, De Sardan formulou o conceito de “complexo de corrupção”, no qual cabem, para além da corrupção no sentido estrito da palavra, o nepotismo, o abuso de poder, o peculato, a apropriação, etc. Em função da referida limitação conceptual, ressalta a ideia de que existe ainda um défice de abordagens da corrupção através dos olhos das outras disciplinas, como a antropologia e a sociologia, as quais, através da observação directa, dos estudos de caso, da análise de conteúdo, possibilitariam um melhor conhecimento dos mecanismos da corrupção, das representações e das práticas dos seus actores, um conhecimento impossível de obter com recurso apenas a estudos de percepções e sondagens de opinião.

Outros autores têm também alertado sobre essa limitação do estudo de corrupção baseado em conceitos de ciência e economia política. Akhil Gupta (citado por Andvig et al, 2000) analisou como oficiais inferiores da administração pública na Índia executam os seus deveres e concluiu que a convencional distinção entre o público e privado é inaplicável ao contexto indiano. Através de um estudo de caso, Gupta mostrou que o discurso da corrupção varia de país para país, dependendo da trajectória particular da história de cada país ou da gramática específica de cada cultura. Por outras palavras, de acordo com Gupta, as fronteiras sociais que demarcam os comportamentos aceitáveis não são iguais em todos os contextos; pelo contrário, são culturalmente especificados e socialmente produzidos.▄